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如何建构社会组织发展壮大的法治环境

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2016年12月24日

?前言:法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。推进国家治理体系和治理能力现代化,创新社会治理体制,改进社会治理方式,建立现代社会治理模式,社会组织不可或缺。在社会组织成立、运行、监管等方面,更需要从立法到实施的培育、规范和引导。

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????目前,我国社会正处于转型时期,社会治理也迎来了变革时代。社会转型的速度、广度、深度、难度等均前所未有。在社会转型期,我国社会治理领域存在的问题和挑战非常突出,社会分化程度增加、利益冲突对抗加剧、社会矛盾凸显;社会潜在风险一触即发,群体性事件问题集中,治安形势日趋严峻;社会竞争加剧、刑事案件多发。复杂的现实需要形成社会治理的新格局,以实现社会转型的“软着陆”。对此,社会组织作用的有效发挥就成为转型期下社会治理实现的关键,社会组织所面临的法治环境将影响着社会组织乃至整个社会的发展。

  

????一、社会组织发展面对的法律困境

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中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重太利益调整论证咨询机制。但是,社会组织在发展中却面临种种法律困境:

首先,我国社会组织立法的理念还具有明显的管控色彩,即具有明显的防范性、控制性与约束性的特征。这种管控倾向主要体现在三个方面:第一,社会组织法律地位的确认,必须经过社会组织业务主管部门与登记部门的双重许可。第二,社会组织的设立要遵循非竞争的原则。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,在同一行政区域范围内,能够成立什么样的社会组织、允许存在多少性质相同的社会组织,均取决于政府业务主管部门、登记部门的自由裁量权。第三,社会组织的人事、财务等诸多方面受到国家控制。这种立法思想不利于社会组织的发展。

????其次,我国社会组织立法单纯地将社会组织作为行政管理相对人对待,使义务本位成为社会组织立法的重点内容。

再次,我国还没有社会组织的专门法律,对社会组织的性质、职能、权利义务等缺乏严格的界定。调整社会组织的法律规范主要是行政法规和一些单行地方性法规、部门规章,与社会组织日益重要的地位和作用相比,目前的立法层级明显偏低。这种低层级的立法带来的不良后果是:一是法规和规章多带有行业和地区的局限性,无法形成统一管理的格局,缺乏对社会组织的整体规划和统一有效的监管;二是法规、规章的内涵往往不够明确,对其外延的理解也因人而异,这给一些政府部门的干涉提供了条件,难以保障社会组织的独立性。

在内容上,现行立法存在的问题主要包括:以登记管理的程序性规定为主,缺乏实体性规范;监督管理的规定多,培育扶持的内容少;对社会组织能力建设和发挥作用缺乏有效的引导和必要保障。具体表现为:第一,准入条件过高。从三类社会组织登记管理条例可以看出:我国现行立法对社会组织成立的规定中大多有会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格、业务主管部门等方面的限制。第二,双重登记管理制度限制了社会组织的成立。业务主管单位和登记管理机关都要对社会组织的成立进行实质性审查,两个机关有任何一方不同意,社会组织都不能合法成立。第三,备案制度不完善。备案制度目前存在突出问题是,缺乏统一的立法规范;一般还是实行双重管理体制;各地规定的备案条件存在较大差异;规范的层级过低、缺乏全局观念等问题。第四,社会组织税收制度的不足。目前来看,最大问题在于没有一部系统的社会组织税法,缺乏统一的税收法规。第五,监督法律制度的缺乏。

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????二、社会组织相关法律法规亟需修改完善

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????《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推进多层次多领域依法治理。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。加强在华境外非政府组织管理,引导和监督其依法开展活动。社会组织相关法律法规更应该从立法到修订加紧进行:

第一,社会组织的立法模式应当是坚持基本法与单行法并行。首先,应当尽快制定社会组织基本法。其次,应当进一步完善社会组织单行法。目前,我国已经制定出台了《工会法》、《红十字会法》、《律师法》、《执业医师法》、《注册会计师法》等众多调整各个领域的社会组织单行法,应对这些单行法按照非控管、权利本位、治理、培育、实现社会组织与国家之间和谐等新立法理念,进行全面修订完善。加快修订《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》,对社会组织的管理从“约束控制型”走向“培育服务型”。

第二,制定《社会组织法》。《社会组织法》是社会组织基本法。《社会组织法》需要解决的主要问题有:一是避免以往社会组织立法以管理法为主的倾向。二是要解决社会组织激励制度严重不足的问题。社会组织的健康发展必须得到相关激励制度的支持,尤其是税法的配合与支持。社会组织税法问题主要涉及到社会组织自身经费来源、财产税收政策以及公民、法人和其他组织向社会组织实施捐赠时的税收政策问题。三是要解决社会组织的社会监督机制、自律约束机制立法薄弱的问题。社会监督机制与自律约束机制对于社会组织发展具有非常重要的作用。但是,我国现行社会组织立法在总体上侧重于对于社会组织的行政监督管理,而社会组织的内部治理、自律以及社会监督机制等方面还存在立法空白。《社会组织法》在制度设计上需要重点规范三个内容:一是要明确确认社会组织的自治性质。要明确界定社会组织的自治的范围及其限度,政府主管部门对社会组织进行管理与监督的范围、方式与程序,以及社会组织的合法权益受到政府主管部门国家侵害时的法律救济渠道。二是要将对社会组织的规范与引导作为制度设计的中心环节。对社会组织进行方向性引导,加大对社会组织的自主扶持力度,帮助社会组织提高自治能力和服务功能。三是要完善社会组织章程的主要内容。《社会组织法》应当对社会组织章程应当包括的主要内容作出明确规定,包括社会组织成员在组织中的权利与义务,社会组织管理机构的组成与运行原则,社会组织负责人的职责权限,社会组织内部的监督制衡制度,社会组织负责人侵害组织及组织成员利益应当承担的法律责任,社会组织的行为规范等。

第三,进一步完善社会组织税收立法。完善我国的社会组织税收法律制度,应当从以下几个方面入手:一是要提高社会组织税收立法的层级。在将来全国人大要制定的税收基本法中,应当明确界定社会组织的涵义、主要类型与法律地位。二是要划清社会组织的营利性活动与非营利性活动的界限。对于社会组织的非营利性活动才能给予税收优惠政策。三是要统一社会组织的税收优惠政策标准。四是完善捐赠的税收优惠政策。修订有关社会组织的财务收支、税收管理、募捐和捐助及优惠待遇等法律规定。比如在税法方面,应制定公开透明的社会组织税收政策,建立一套规范统一的社会组织税制。国家应增加社会组织取得税收减免优惠的种类和范围,进一步扩大社会组织所得税优惠的范围和幅度;进一步落实公益性捐赠所得税税前扣除优惠政策。

第四,突破经费问题对社会组织发展的限制。由于政府职能转变的缓慢,社会公益慈善事业又不发达,未能向社会组织提供经费保障,社会组织为了生存而寻求资源,比如海外基金会的资助,这种资源依赖的结果会削弱社会组织的自主性。有的社会组织还会从事违规行为,从而影响社会组织的合法性。加大政府购买公共服务的力度,增加社会组织的收入来源。规制政府购买公共服务的范围,编制可由社会组织承接的政府职能转移事项实施细则,编制政府购买服务指导目录,编制承接公共服务的社会组织指导目录。要规制政府购买公共服务流程,按照公开、公平、公正原则,完善政府购买服务的各项程序规定,要充分考虑社会组织人力资本密集的实际,合理确定价格构成中人力资源成本比例,从而促进社会组织持续健康发展。

第五,破解社会组织专业人才流失问题。社会组织的发展有赖于专业社会工作人才,但目前我国社会工作人才的薪酬待遇较低,社会地位不高,发展空间又有限。社会组织不仅招人难,招进来之后也很难留住人,人才流失也比较严重,有经验的社工很难积淀下来。因此,要引导社会组织健康发展,还需要创造良好的法律制度环境。加强社会组织人才队伍建设,提升社会服务水平。建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规,建立社会组织工作人员的职业发展体系,确立薪酬合理增长机制,切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。建立社会组织工作人才培训基地,对社会组织负责人、专业岗位人员、社会工作者开展针对性、灵活多样的能力培训和项目培训,建立社会组织专业人才梯队。注重培育先进典型,加强舆论宣传,切实提高社会组织工作人员的社会地位。

第六,完善社会组织培育发展机制。加快推进政府职能转变,为社会组织发展和发挥作用让渡空间。社会力量能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事情,政府应转移或委托出去;适合社会组织承办的政府事项,应通过政府购买服务等形式委托社会组织办理;社会组织能够提供有效服务的领域,不再设立新的事业单位。加快推进社会组织服务基地建设,完善北京市社会组织孵化中心职能,各区县和具备条件的街道(乡镇)都要建立社会组织服务体系,加快形成全市社会组织服务工作网络,为社会组织提供政策咨询、业务培训、项目指导、信息发布等专业化服务,为其发展和发挥作用创造良好条件。为社会组织参与公益服务搭建平台,深入开展社会组织“公益行”活动,创立公益品牌。

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????三、创新发展社会组织法律监督制度

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建立完善的社会组织监督管理体制,对社会组织活动的监督管理,不仅要有明确的法律规定,更要涉及社会组织日常管理的各个方面。

首先,要加强社会组织的社会监督机制。

﹙一﹚完善信息公开制度。加大社会组织信息公开力度是实现对其有效监管的现实基础,是社会组织监管迫在眉睫需要推进的工作。可以划分社会组织信息的不同层次、性质和类型,明确什么信息可以公开、什么信息不可以公开。社会组织的信息类型大致可划分为两大类。一大类是基本信息,如年度工作报告、财会报告、审计报告、项目活动报告等。这类信息必须通过网站、报刊、广播、电视、信息发布会等形式公开。另一类是特殊信息,如捐赠合同、受助人、捐助款物使用流向等。这类信息的公开可依照相关规定申请公开。特别值得指出的是,关于受助人的信息,不仅不要主动公开,还要加强隐私保护,保护受助人的人格尊严,避免给受助人带来心理伤害。此外,还应从优先次序、步骤、时限、时效等方面设计完整的信息公开程序,对违反规定的采用不同的惩戒措施,同时给予社会组织申诉的机会。

﹙二﹚建立完善第三方评估制度。第三方评估制度是指为了保障社会组织的健康发展,由独立的评估机构依据评估标准对社会组织开展客观全面的评价,并作出评估等级结论。社会组织第三方评估,要坚持政社分开,管评分离,由独立的社会机构进行专业化评价;坚持分级管理,分类评估,由各级登记管理机关指导和监督;坚持客观公正,公开透明,确保评估公信力;坚持引导激励,以评促建,促进社会组织健康有序发展。一是要保障第三方评估机构的独立性。应当逐步淡化评估机构的官方色彩,增强其民间色彩,直至完全实现评估机构的民间性与独立性。政府部门要按照公开公平公正的原则,向社会公开社会组织评估的项目、内容、周期、评审流程、资质要求等,通过招标、邀标等方式,择优选择第三方评估机构,明确第三方评估机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评估验收、合同兑现。二是要进一步完善第三方评估的工作机制。第三方评估机构要严格依照评估标准和程序,按照要求认真做好社会组织评估工作,帮助参评社会组织提高自身建设的能力,并定期将工作进度等情况向政府部门报告。第三方评估机构要客观公正开展评估工作,不得利用评估谋取不正当利益,要教育引导评估人员严格遵守评估工作纪律,不得弄虚作假、徇私舞弊,自觉接受评估对象和社会的监督。

(三)完善公众监督。在建立健全社会组织的社会监督体制上,唤醒社会公众的监督意识至关重要。只有每个公民都自觉监督社会组织的行为,才能形成有利于社会组织健康发展的良性土壤。完善社会公众监督,要充分发挥传统公众监督方式的作用。按照宪法和有关法律法规的规定,各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院等机关设置的信访机构,可以受理公民对于社会组织的检举控告;各级纪检、监察机关、审计机关可以受理公民对于国有社会组织的检举控告;各级社会组织主管部门可以受理公民对于社会组织的检举控告;各级法院可以受理公民对社会组织提起的诉讼。

(四)加强新闻监督。新闻监督是社会组织的社会监督体系的重要组成部分,具有指导性、真实性、时效性、可读性、群众性等方面的特征,在监督社会组织上具有非常明显的优势。一是新闻监督的影响广泛。新闻媒体对社会组织的监督可以分为肯定与否定两方面,肯定的新闻报道能够有效提高社会组织的知名度与美誉度,使其可以获得更多的社会捐助和政府资助;否定的新闻报道能够把社会组织的失范或违法行为曝光,使其招致社会舆论的谴责和政府主管部门的处罚。可以说,新闻监督既可以使社会组织名满天下,也可以使其身败名裂。二是新闻监督能够强化社会的监督意识。新闻媒体通过广泛收集和展示社会组织的信息,尤其是社会组织违法行为的信息,能够使社会公众充分了解社会组织的失范与腐败行为,提升民众对社会组织的监督责任意识,从而形成社会监督的良好氛围。三是新闻监督能够强化社会组织的自律意识。新闻媒介的负面报道,对于违规的社会组织是一种舆论谴责,而对其他社会组织则是一种警示。这样就迫使社会组织增强自律意识,使其自觉规范自己的行为。

其次,要建立社会组织的自律机制。

(一)规范社会组织的财务管理。社会组织的主要资金来源包括政府资助、社会捐款和服务收费。规范社会组织的财务管理主要内容包括:一是要不断完善财务管理制度。二是要完善财务信息披露制度,社会组织的所有财务管理情况都应当按照《政府信息公开条例》和其他法律法规的规定向社会公开。

(二)完善社会组织的内部控制。制度要建立健全社会组织内部控制规范。一是机构方面的内部控制规范,具体包括人力资源管理、组织文化建设、社会责任承担、内部审计制度、风险评估制度等方面;二是业务方面的内部控制规范,具体包括经费收支、资产管理、采购活动、基建项目、财务报告等方面。充分发挥内审机构在社会组织中的作用,明确社会组织责任人的内部控制责任。

(三)加强社会组织诚信建设。社会组织的资金来源主要来自政府拨款与社会捐助。因此,能否获得政府部门、社会公众的信任就成为社会组织生存和发展的基础。社会组织的道德建设是提高社会组织诚信度的重要措施。建立诚信奖惩制度是加强社会组织道德建设的重要举措,通过奖励诚信、惩罚失信对社会组织进行有效引导。

(四)发挥社会组织行业协会的作用。一是政府主管部门要高度重视发挥社会组织行业协会行业自律功能的作用。二是社会组织行业协会要高度重视自身能力建设。三是社会组织要自觉接受社会组织行业协会的行业自律。社会组织要充分认识到实行行业自律是其健康发展的重要保障,要自觉加入适合的社会组织行业协会,主动接受业协会的监督管理。

(五)完善社会组织的内部治理结构。我国社会组织内部治理结构的主要缺陷是:机构设置不健全;理事会难以发挥作用;缺乏决策者的责任规定;决策行为不规范;容易导致内部人控制的弊端。要完善理事会的设置,所有社会组织都应当设立理事会作为决策机构。理事会要有内部理事又要有外部理事,要明确规定理事的义务。所有社会组织都应当设立监事会作为监督机构。监事会的人员组成应当包括社会组织的员工代表、有关领域的专家学者、业务主管部门的代表、捐赠者代表、服务对象代表等,其中员工代表不得少于三分之一。强化监事会的职权。社会组织的内部治理结构应当在民法典和社会组织基本法中作出原则规定,再由社会组织单列特别法作出具体规定。


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